宁德市自然资源局关于市四届人大六次会议第1187号建议的答复

　　  宁自然资函〔2021〕266号

　　答复类别：B类

林良波、吴利恩委员：

　　市人大四届六次会议第1187号《关于厘清城市管理综合执法及相关职能部门职责边界的建议》收悉，两位代表对我市城市管理综合执法存在问题进行了深入剖析，并提出了厘清职责边界的建议。在此，向两位代表对我市综合执法工作的关心和支持表示感谢。针对您提出的建议，我局结合工作实际进行了认真研究，现答复如下：

　　一、宁德市城市管理执法体制建设基本情况

　　（一）综合执法（含规划执法）机构建设沿革及规划相关人员编制情况。为进一步深化推进城市执法体制改革改进城市管理工作，我市积极探索、切实加强机构、编制和人员配备，城市管理事业基础进一步夯实。

　　1.开展城市管理相对集中行政处罚权工作。2011年10月，根据《福建省人民政府关于在宁德市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》（闽政文〔2011〕258号）文件精神，宁德市城市管理行政执法局揭牌成立，主要职责是：“市容环境卫生、园林绿化、城市道路管理方面的行政处罚权;市、区两级城乡规划、环保、交通管理、工商管理、住房和城乡建设局等部门的部分行政处罚权职能以及《福建省城市建设监察条例》第10条规定的关于城市管理的行政处罚权职能。”《宁德市人民政府办公室关于印发宁德市城乡规划局主要职能内设机构和人员编制规定的通知》（宁政办﹝2011﹞211号）中明确：“一、职责调整……（二）按规定的范围内将城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的对违法建设的行政处罚权划给市城市管理行政执法局。”

　　这一阶段，我市制定出台《宁德市关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的实施方案》等重要文件,提出到2017年9月底，宁德市要完成市、县(市、区)政府城市管理领域机构综合设置，明确政府部门有关城市管理的职责界限和协同机制，城市管理执法权责基本明晰，保障机制初步建立；并提出，要整合现有行政机构资源，加强城市管理部门的工作力量，市、县两级要在下一轮政府机构改革时将城市管理部门纳入政府工作部门，并将名称统一规范为城市管理局。

　　2.城市管理政府工作部门成立。2018年12月, 《中共宁德市委办、市政府办关于印发<宁德市市级机构改革实施方案>的通知》（宁委办发[2018]42号）明确，我市“组建市城市管理局。将市城市管理行政执法局的职责，市住房和城乡建设局有关市政公用、市容环卫、园林绿化等管理职责，以及其他部门承担的与城市管理密切相关的职责整合，组建市城市管理局。”职责划分上，各部门“三定”方案予以明确，一是《宁德市城市管理局职能配置内设机构和人员编制规定》（宁委办〔2019〕41号）中明确：“一、机构职责……（十一）贯彻执行省政府有关宁德市相对集中行政处罚权工作相关规定，依据国家有关法律、法规和规章，研究拟定城市管理相关行政处罚的实施细则，具体行使一下行政处罚权：1.住房城乡建设领域、城市规划管理方面、城市绿化管理方面、城市市容和环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。”二是《关于市自然资源局职责和机构编制划转的通知》（宁市委编办[2019]24号）明确“二、划出的职责和机构编制……（七）将原市城乡规划局的规划领域行政处罚职责划给城市管理局，并将其1名行政编制连人带编相应划转。”

　　至此，按照机构改革要求，从职能划分、机构设置、人员编制等角度，我市城市管理综合执法（含规划执法）机构建设打下了较为坚实的基础。

　　（二）城乡规划行政处罚权相对集中执法主体及其依据。2011年，我省人民政府根据《中华人民共和国行政处罚法》和《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发〔2002〕17号）的有关规定，印发《福建省人民政府关于在宁德市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》（闽政文〔2011〕258号），批复同意宁德市人民政府“……在宁德市蕉城区蕉南办事处、蕉北办事处、城南镇、漳湾镇、金涵乡、三都本岛及城澳、六都村和福建东侨经济开发区行政区划陆域范围内开展城市管理相对集中行政处罚权工作。”“集中行使行政处罚权的行政机关的具体职责是：......(二)行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的对违法建设的行政处罚权。”。文件附《宁德市城市管理相对集中行政处罚权执法依据》，明确“二、行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的对违法建设的行政处罚权”主要依据为《中华人民共和国城乡规划法》第64条、66条、68条，《福建省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第65条、67条、68条，且以上条款均为我市相对集中行政处罚权范围（具体条款附后）。

　　（三）城乡规划执法配套制度机制和工作程序建设情况。按照属地原则，宁德中心城区、福鼎、霞浦等地均在建章立制、规范管理上做了有益探索，并结合实际不断完善。

　　1.城市管理综合协调领导机构。2010年，《宁德市人民政府关于印发加强宁德中心城市管理意见的通知》（宁政〔2010〕10号）中市政府已成立城市管理委员会（简称“城管委”），作为城市管理的综合协调领导机构，下设专门办公室，挂靠市建设局(综合执法局)，负责指导、协调、检查和监督城建、规划、工商、交警、环保、水利、交通、电业、卫生、环卫、园林、城建监察等职能部门加强城市管理工作。为进一步统筹协调全市城市管理工作，建设城市管理长效体制机制，推进城市治理体系和治理能力现代化，市城管委下设办公室，挂靠市城市管理局，负责市城管委日常工作，结合我市城市管理工作实际，《宁德市城市管理局行政处罚程序若干问题的规定(试行)》《宁德市城市管理局案件集体评议工作制度（试行）》陆续出台，管理日趋完善。2021年4月，市城管委对成员及工作职责予以新一轮细化、明确、调整，下一步将印发实施。

　　2. 违法建设处置有关规定。2018年，根据《中华人民共和国城乡规划法》等法律、法规，结合本省实际，我省出台《福建省违法建设处置若干规定》（2018年2月1日起施行），明确违法建设处置工作原则：“第四条　违法建设处置工作，应当坚持统一领导、属地为主、依法处置、疏堵结合的原则。”以及违法建设处置部门： “第六条 市、县人民政府城乡规划主管部门、城市管理综合行政执法部门（以下简称违法建设处置部门）负责城镇违法建设处置工作。乡（镇）人民政府负责本行政区域内乡村违法建设处置工作。” ……“第十一条　违法建设处置部门和乡（镇）人民政府、街道办事处应当建立和完善违法建设日常巡查制度，落实巡查责任。……”，同时，第12.13.14.15.16条明确违法建设处置部门对违法建设行为开展调查处理、责令停止建设、限期改正、限期拆除、依法处置等违法建设处置具体工作作出规定（具体条款附后）。

　　3.市中心城区“两违”综合治理配套制度建设情况。自2007年5月宁德市委、市政府统一部署中心城区“清违”专项行动以来，始终十分重视专项行动的法律支持和保障，随着依法治国全面深入推进，各县（市、区）人民政府因地制宜研究确定“两违”查处主要执法程序提上议事日程。以宁德中心城区为例，我市进一步完善治违机制制度，陆续出台《宁德市中心城市主城区违法占地、违法建设认定及分类处置指导意见》（宁治违[2016]1号）、《关于开展“三边三节点”两违建筑专项整治的实施方案》，《各县（市、区）城区“两违”综合治理部门协作联动意见》等，《宁德市人民政府办公室关于印发<宁德市中心城区“两违”查处规程>的通知》（宁政办发〔2017〕 号，以下简称《规程》），“两违”综合处置能力得到有效提升。其中，《规程》按照“以块为主、条块结合、重心下移、属地管理”的原则，建立“两违”查处工作机制；进一步明确督查、网格化管理相关要求。2021年3月18日，宁德市两违综合治理专项行动领导小组发出《关于印发宁德市“两违”综合治理专项行动方案的通知》（宁治违〔2021〕3号）文件，按照“省级指导、市县主体、乡镇主责”原则,聚焦“两违”综合治理重点和难点问题,制定市“两违”综合治理专项行动方案，强化源头治理、系统治理,进一步提升国土空间规划管理和用途管制的能力和水平。

　　二、“两违”综合治理专项行动情况

　　《关于印发宁德市“两违”综合治理专项行动方案的通知》（宁治违〔2021〕3号，以下简称《方案》）文件，目标是从2021年1月至2022年12月,通过两年时间整治攻坚,努力遏制新增“两违”,健全完善“两违”综合治理长效机制。

　　（一）加强组织领导。成立市委书记为第一组长，市委副书记、市长为组长，市政府秘书长、各业务部门局长为成员的宁德市“两违”综合治理专项行动领导小组。保持由市、县（市、区）党委统一领导指挥，政府具体组织实施，人大、政协支持监督，纪检监察部门和公、检、法等司法机关全程参与工作机制，增设一名市政府分管农业农村的领导作为领导小组副组长，进一步加强对全市“两违”综合治理工作的组织领导。领导小组下设办公室，挂靠市城市管理局，治理工作由市城市管理局总牵头。各县(市、区)人民政府和东侨经济技术开发区管委会对辖区“两违”综合治理工作负总责,主要负责同志是第一责任人，乡(镇、街道)是“两违”综合治理工作的直接责任主体。

　　（二）重点整治任务。开展五大整治任务并明确各牵头单位职责分工。农村乱占耕地建房专项整治行动局际协调机制牵头,开展农村乱占耕地建房问题整治攻坚战；市林业局牵头,开展自然保护地“两违”整治攻坚战；市生态环境局牵头,集中式饮用水水源保护区“两违”整治攻坚战；市水利局牵头,非法侵占河湖“两违”整治攻坚战；市自然资源局牵头, “天上看、地上查、网上管”科技控违攻坚战，提升“两违”综合治理精细化、科学化水平。

　　（三）明确工作机制。《方案》要求进一步建立健全网格化、片区化、责任化日常巡查机制，结合卫星遥感影像、无人机航拍、群众举报等,及时发现“两违”问题线索，细化发现线索、快速核查、严格处置、核查督导工作机制，要求涉及本辖区的“两违”问题线索的核查、处置情况,在10日内全面逐宗线上复核,并根据线上复核情况开展实地核实,核实比例不低于上报复核数的15%，市治违办不定期组织对各县（市、区）、东侨经济技术开发区进行随机抽查并通报。要求压实属地责任，强化部门合力，完善整治政策，实行联防联治，强化信息公开，各级“两违”综合治理局际协调机制指导各县(市、区)、东侨经济技术开发区结合当地实际,进一步完善存量“两违”分类处置办法,分类分步、分期分片加快消化存量“两违”,坚决杜绝形式主义、官僚主义,防止“一刀切”、简单化处置,完善农村宅基地和村民住宅建设等管理制度, 做好坚持堵疏结合、确保安定稳定。

　　三、对厘清职责，推进综合行政执法工作的建议

　　（一）提升政治站位。学习领会习近平总书记对于城市建设和生态文明建设的重要论述精神，增强“四个意识”，把“两违”综合治理工作作为加强城市管理、依法行使城乡规划集中行政处罚权的重要载体，当作是做好上级和市委、市政府交给的政治任务，确定“增量零增长、存量尽快消化”的工作目标，在行为上落实好，用工作成效来检验。

　　（二）扎实开展工作。完善工作机制，确保“两违”重点问题整治、历史存量处置、“无违建”创建、拆后土地利用、常态长效机制工作得到提升。

　　1.综合执法联席会议制度。在全市城市管理工作联席会议制度下，完善由地方政府分管领导担任召集人，编办、法制办、司法局、城管局及综合执法相关各行业主管部门负责人为成员的城市管理综合执法联席会议制度。联席会议应结合地方实际，因地制宜，研究决定综合执法相关部门之间职责分工，厘清“边界线”，完善“权责清单”，细化工作规程，分类细化综合行政执法事项监管责任等。对基层一线人员力量不足等情况及时研究、协调解决。

　　2.常态化会商协作制度。建立由城管委办公室牵头，各行业主管部门配合的常态化会商制度。研究解决行业主管部门与综合行政执法部门需要协同配合的相关事项，研究重大案件的处理，协商解决行政执法过程中遇到的普遍性问题和热点、焦点、难点问题，协商解决监管中相关管理、技术和法律适用问题，加强执法监管协作，协调推进重大联动执法工作等。

　　3.职责分工争议协调机制。对行业主管部门与城管部门发生职责争议的“难硬新”问题，要实事求是，从解决实际问题出发，以“一事一议”方式分工协调，按照统一效能、权责一致、不推诿、不扯皮原则，对违法行为分工、协同处置。协商不成的，提交综合执法联席会议研究决定。

　　4.完善案件移送抄告制度。按照《福建省违法建设处置若干规定》和相对集中行使行政处罚权的有关规定，违法建设处置部门应对问题线索（含行业主管部门移送的违法线索）履行基本的核查、立案、调查、取证等处置工作，作出相关处罚决定，并将案件处理结果通报给相关行业主管部门。城管部门在日常工作中发现违法线索应及时向行业主管部门通报。

　　5. 加强业务指导。行业主管部门要积极协助城管部门开展对划转行政处罚事项的业务培训，通过业务实习、情景模拟、查阅档案、集中培训等多种方式，提高城管业务能力，尽快顺应工作需要。同时，探索建立综合行政执法案例库，以案说法，举一反三。

　　6.信息资源共享制度。行业主管部门与城管部门在履行各自职能过程中，应当互相通报、共享各类行政许可、行政处罚、监管信息。行业主管部门要加强源头监管，通过制定政策、完善标准规范等方式，预防和减少违法行为的发生。行业主管部门要将有关执法依据、执法标准及相关解释及时提供给城管部门。执法依据调整的，应及时通报城管部门。

　　（三）执行落实到位。具体做到领导责任落实到位，部门担当履职落实到位，乡镇（街道）、村（社区）的职责落实到位，引领宣传落实到位，以更高的标准、更严的要求、更实的举措，全力推进工作落实，为全面建设社会主义现代化国家的“宁德篇章”作出新贡献。

　　希望在今后的工作中能继续得到您们的关心和支持，并请继续对我们的工作提出宝贵的意见和建议。

　　领导署名：周仙齐

　　联 系 人：杜晓婷

　　联系电话：2915139

　　附件：部分引用法律法规文件条款

　　宁德市自然资源局

　　2021年5月31日

　　（此件主动公开）

　　附件

　　部分引用法律法规文件条款

　　1. 《中华人民共和国城乡规划法》（2007年10月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过， 2008年1月1日起施行。）城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的对违法建设的行政处罚权,主要依据《中华人民共和国城乡规划法》第64条、66条、68条。

　　“第六十四条  未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。

　　第六十六条　建设单位或者个人有下列行为之一的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除，可以并处临时建设工程造价一倍以下的罚款：

　　(一)未经批准进行临时建设的；

　　(二)未按照批准内容进行临时建设的；

　　(三)临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除的。

　　第六十八条　城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”

　　2.《福建省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》（2011年3月24日福建省第十一届人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过，2011年5月1日起施行。）第65条、67条、68条。

　　“第六十五条  建设单位或者个人违反本办法第四十二条规定的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门或者城市管理执法部门责令改正，处建设工程造价百分之二以上百分之四以下的罚款。

　　对未取得建设工程规划许可证建设的，建设工程造价为整体建设工程造价；对未按照建设工程规划许可证规定建设的，建设工程造价为建设工程违法部分的工程造价。

　　第六十七条  未取得建设工程规划许可证进行建设或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款；造成他人损失的，应当赔偿损失。

　　有下列情形之一，认定为无法采取改正措施消除对规划实施影响的违法建设：

　　(一)违反本办法第二十四条规定进行建设的；

　　(二)擅自占用地下工程或者压占城市管线、永久性测量标志进行建设的；

　　(三)影响国家和省重点工程项目建设的；

　　(四)对文物保护、风景名胜区保护造成严重影响的；

　　(五)其他无法采取改正措施消除对规划实施影响的。

　　可以采取改正措施消除对规划实施的影响的违法建设，是指前款规定情形以外，经改建或者采取其他改正措施可以达到城乡规划要求的违法建设。

　　第六十八条  对无法确定所有人、管理人的违法建设工程，城乡规划主管部门应当通过主要媒体或者在该违法建设工程所在地发布公告，督促其所有人、管理人依法接受处理。公告期限不得少于三十日。公告期届满，仍无法确定所有人、管理人或者所有人、管理人拒不接受处理的，报经建设工程所在地县级以上地方人民政府批准后拆除。”

　　3.《福建省人民政府关于在宁德市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》（闽政文〔2011〕258号）及其附件

　　一、同意在宁德市蕉城区蕉南办事处、蕉北办事处、城南镇、漳湾镇、金涵乡、三都本岛及城澳、六都村和福建东侨经济开发区行政区划陆域范围内开展城市管理相对集中行政处罚权工作。

　　二、集中行使行政处罚权的行政机关的具体职责是：

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　　（二）行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的对违法建设的行政处罚权；

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　　附件：《宁德市城市管理相对集中行政处罚权执法依据》

　　内容说明：

　　1.下列法定依据为省政府批复之日有效的法律、法规、规章。相同的下位法不再引用。法律、法规、规章规定发生变化时，由宁德市人民政府及时进行调整，并报省政府法制办公室备案。

　　2．【】内有关权限仍由各有关职能部门行使，不属相对集中行政处罚权范围。

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　　二、行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的对违法建设的行政处罚权

　　（六）《中华人民共和国城乡规划法》第64条、66条、68条 ……

　　（七）《福建省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第65条、67条、68条……

　　说明：以上条款无【】，即均为相对集中行政处罚权范围。

　　4.《福建省违法建设处置若干规定》（2018年2月1日起施行）

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　　“第四条　违法建设处置工作，应当坚持统一领导、属地为主、依法处置、疏堵结合的原则。”

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　　“第六条 市、县人民政府城乡规划主管部门、城市管理综合行政执法部门（以下简称违法建设处置部门）负责城镇违法建设处置工作。乡（镇）人民政府负责本行政区域内乡村违法建设处置工作。”

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　　“第十一条　违法建设处置部门和乡（镇）人民政府、街道办事处应当建立和完善违法建设日常巡查制度，落实巡查责任。……”

　　第十二条　任何单位、个人有权举报违法建筑和违法建设行为。

　　市、县人民政府应当建立违法建设投诉举报制度，向社会公布统一的电子邮箱和举报电话。

　　违法建设处置部门和乡（镇）人民政府、街道办事处受理举报后应当及时调查处理，并在处理结束后七个工作日内将处理结果反馈举报人；经查证属实的举报，对举报人给予奖励并予以保密。

　　村（居）民委员会、物业服务企业在本区域内发现违法建设行为，应当及时予以劝阻，并向当地违法建设处置部门或者乡（镇）人民政府、街道办事处报告。

　　第十三条　违法建设处置部门或者乡（镇）人民政府发现正在进行的违法建设行为，应当责令违法建设当事人停止建设、限期自行拆除；对不停止建设或者逾期不拆除的，可以依法查封施工现场，并可以对违法建设部分依法立即拆除。

　　第十四条　城镇违法建筑尚可采取改正措施消除对规划实施影响的，由违法建设处置部门责令限期改正，并处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款。

　　第十五条　城镇违法建筑有下列情形之一，应当认定为无法采取改正措施消除对规划实施影响的，由违法建设处置部门责令限期拆除：

　　（一）未依法取得建设工程规划许可，且不符合城镇控制性详细规划的强制性内容或者超过规划条件；

　　（二）擅自改变基础设施、公共服务设施和生态环境保护用地用途；

　　（三）擅自占用地下工程或者压占城市管线、永久性测量标志进行建设；

　　（四）存在建筑安全隐患、影响相邻建筑安全，或者导致相邻合法建筑的通风、采光、日照等无法满足国家和省有关强制性标准；

　　（五）法律、法规规定的其他应当认定为无法采取改正措施消除影响的。

　　第十六条　城镇违法建筑有下列情形之一，应当认定为不能拆除的，由违法建设处置部门依法处置：

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